Nous célébrons, cette année, le 70ème anniversaire de la Convention européenne des droits de l’homme (« ConvEDH » ou « Convention »), signée, à Rome, le 4 novembre 1950^[1]. À l’origine, la Convention est destinée à garantir les droits civils et politiques. Elle s’inscrit dans un mouvement plus global né avec l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme, en décembre 1948. La question environnementale était alors très éloignée des préoccupations des rédacteurs de la Convention. Elle ne comporte d’ailleurs pas de dispositions à ce sujet, comme la plupart des textes internationaux adoptés à l’époque.

Cependant, en l’espace de 70 ans, l’environnement est devenu un enjeu majeur. C’est ainsi que, malgré l’absence de dispositions expresses dans la Convention, plusieurs affaires ayant trait à l’environnement ont été portées devant la Cour européenne des droits de l’homme (« Cour »). En effet, notre institution n’a pas attendu que l’environnement devienne un problème urgent pour s’emparer de la question. Cela illustre d’ailleurs la capacité d’évolution et d’adaptation de la Convention. Notre Cour a su mobiliser tous les outils à sa disposition pour aborder les questions environnementales. Surtout, la jurisprudence développée en matière de protection de l’environnement par le prisme des droits de l’Homme, montre la complémentarité des deux sujets (I) en participant de cette manière à la « démocratisation » du débat sur la protection de l’environnement et la participation des citoyens au processus décisionnel (II).

Partie I – L’interdépendance entre droits de l’homme et protection de l’environnement

Nul ne saurait nier aujourd’hui l’interdépendance entre les droits de l’homme et la protection de l’environnement, à la faveur de la doctrine de l’instrument vivant développée dans notre jurisprudence depuis l’arrêt Tyrer^[2]. À partir des années 1990, la Cour a commencé à reconnaître l’importance grandissante de la protection environnementale. Elle a noté, en particulier, que « la société d’aujourd’hui se soucie sans cesse davantage de préserver l’environnement »^[3] en s’appuyant non seulement sur le droit à la vie privée et familliale (A) mais aussi à d’autres dispositions conventionnelles (B).

A. L’évolution jurisprudentielle sous l’angle de l’article 8 de la Convention

La question s’est d’abord posée sous l’angle de l’article 8 de la Convention, qui protège le droit au respect de la vie privée et familiale. Le droit à un environnement sain et calme n’est pas expressément garanti par cette disposition. Mais, on le sait, une atteinte à l’environnement peut affecter gravement la vie privée et familiale ou le domicile d’une personne au sens de l’article 8, sans pour autant nuire à sa santé.

Ainsi, dans l’arrêt Powell et Rayner c. Royaume-Uni^[4], les requérants, habitant à proximité de l’aéroport de Londres-Heathrow, estimaient excessifs les niveaux de bruit résultant de son exploitation, et insuffisantes les mesures prises par le gouvernement britannique pour les réduire. La Cour a pourtant conclu à la non-violation de l’article 8. Elle a estimé que les autorités compétentes avaient édicté diverses mesures pour contrôler et réduire le bruit des avions, et réparer le préjudice qu’il entraînait. En l’espèce, le gouvernement britannique n’avait donc pas outrepassé sa marge d’appréciation ou rompu le juste équilibre à rechercher aux fins de l’article 8 de la Convention.

Quatre ans plus tard, dans une affaire différente, la Cour a fait évoluer sa jurisprudence. Dans Lopez Ostra c. Espagne^[5], la requérante se plaignait des nuisances causées par une station d’épuration d’eaux et de déchets installée à quelques mètres de son domicile. La Cour a jugé que l’État espagnol n’avait pas su faciliter un juste équilibre entre l’intérêt du bien-être économique de la ville – avoir une station d’épuration -, et la jouissance effective de la requérante au droit au respect de son domicile et de sa vie privée. Elle a donc conclu à la violation de l’article 8.

L’arrêt de chambre Hatton et autres c. Royaume-Uni^[6] va dans la même direction. Dans cette affaire, les requérants, également des résidents dans les environs de l’aéroport d’Heathrow, se plaignaient de l’augmentation du bruit afférent aux vols de nuit. Ils estimaient que cela portait atteinte à leurs droits garantis par l’article 8. La chambre a conclu à la violation de cette disposition. Cependant, la Grande chambre^[7] n’a pas maintenu cette position et a conclu, elle, à l’absence de violation. Elle a jugé, en particulier, que le Royaume-Uni n’avait pas dépassé sa marge d’appréciation dans la recherche d’un juste équilibre entre, d’une part, le droit des personnes touchées par la réglementation litigieuse à voir respecter leur vie privée et leur domicile, et, d’autre part, les intérêts concurrents d’autrui et de la société dans son ensemble^[8]. Cette mise en balance des intérêts divergents, à laquelle la Cour procéda dans l’affaire Hatton, selon sa méthode habituelle, aurait-elle encore une pertinence actuellement, alors que l’urgence environnementale a été déclarée et que cette problématique a été érigée au rang de nos priorités ? Si elle a longtemps assuré une marge d’appréciation étendue aux États dans cette pesée des intérêts concurrents, la Cour recherche désormais davantage une protection à tous les niveaux.

En effet, la jurisprudence environnementale sous l’angle de l’article 8 de la Convention s’est beaucoup développée, surtout après l’arrêt Hatton. La Cour a pu constater une série de violations de cette disposition liées à des questions aussi variées que les risques en matière d’environnement et l’accès à l’information^[9] ; la collecte, la gestion, le traitement et l’élimination des déchets^[10] ; la contamination du réseau d’approvisionnement en eau^[11] ; la pollution sonore due à la circulation routière^[12] et le trafic ferroviaire^[13] ; ou encore la pollution industrielle^[14].

Dans ce dernier contexte, l’arrêt récent Cordella et autres c. Italie^[15] mérite une attention particulière. Dans cette affaire, les requérants dénonçaient les effets des émissions nocives d’une usine sur l’environnement et sur leur santé. La Cour a jugé que la prolongation d’une situation de pollution environnementale mettait en danger la santé des requérants et celle de l’ensemble de la population résidant dans les zones à risque. Elle a donc conclu à la violation de l’article 8. Elle a également demandé aux autorités italiennes de mettre en œuvre, dans les plus brefs délais, un plan environnemental afin d’assurer la protection de la population. On le voit, la pesée des intérêts opérée ici joue clairement en faveur de la protection de l’environnement. Celle-ci devient, en effet, un objectif légitime justifiant des ingérences dans l’exercice d’autres droits individuels garantis par la Convention et ses Protocoles.

B. L’invocation d’autres dispositions de la Convention et des Protocoles

Une illustration de cela concerne l’article 1er du Protocole 1 de la Convention relatif au droit de propriété. Se situant dans le prolongement de la jurisprudence Fredin (no 1) c. Suède^[16] et Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande^[17], l’affaire Hamer c. Belgique^[18] concernait la démolition, en vertu d’une exécution forcée, d’une maison de vacances construite sans permis de construire. La Cour a observé que l’environnement constitue une valeur dont la défense suscite dans l’opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu. De fait, des impératifs économiques et même certains droits fondamentaux, comme le droit de propriété, ne devraient pas se voir accorder la primauté face à des considérations relatives à la protection de l’environnement. Elle a ajouté que les pouvoirs publics assument alors une responsabilité qui devrait se concrétiser par leur intervention au moment opportun, afin de ne pas priver de tout effet utile les dispositions protectrices de l’environnement qu’ils ont décidé de mettre en œuvre.

Cette approche a été confirmée en substance par la Grande chambre de la Cour dans les affaires Depalle c. France et Brosset-Triboulet et autres c. France^[19] et elle se reflète dans une série d’arrêts plus récents. C’est ainsi, par exemple, que dans l’arrêt Yasar c. Roumanie – concernant la confiscation du navire du requérant, utilisé pour des activités de pêche illégale dans la mer Noire – la Cour a jugé que les juridictions internes avaient soigneusement mis en balance les droits en cause et estimé à juste titre que les exigences de l’intérêt général de prévenir des activités menaçant gravement les ressources biologiques dans la région l’emportaient sur le droit de propriété du requérant^[20].

La disposition sans doute la plus fondamentale de la Convention, à savoir l’article 2 relatif au droit à la vie, a également été utilisée dans le domaine de l’environnement. La Cour est allée jusqu’à imposer des obligations aux États, réduisant leur marge de manœuvre. Elle a en effet développé la doctrine des obligations positives^[21], qui lui a permis d’intensifier son contrôle. Cela signifie que les États doivent prendre toutes les mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes relevant de leur juridiction. Ainsi, dans l’affaire Oneryildiz c. Turquie^[22], le décès de plusieurs personnes était intervenu après une explosion de méthane. La Cour a conclu à la violation de l’article 2, en l’absence de mesures positives prises par les autorités nationales pour empêcher la mort accidentelle de neuf proches du requérant.

Lorsque l’atteinte au droit à la vie n’a pas pu être empêchée – comme, par exemple, en cas de catastrophe industrielle ou environnementale – les autorités nationales doivent apporter une réponse adéquate, judiciaire ou autre. Dans l’affaire Boudaïeva et autres c. Russie^[23], une coulée de boue eut lieu dans une ville russe, tuant huit personnes et causant des blessures et traumatismes psychiques aux requérants dont les habitations furent détruites. La Cour a donc conclu à la violation de l’article 2 d’une part, au motif que le gouvernement n’avait pas protégé la vie d’un certain nombre de personnes, d’autre part, pour défaut d’enquête judiciaire^[24]. Dans d’autres affaires, la Cour a constaté des violations de l’article 6 de la Convention en relation avec la limitation au droit d’accès à un tribunal^[25], les retards d’exécution^[26] ou la non-exécution de décisions définitives de justice tendant à la protection de l’environnement^[27].

Il apparaît ainsi que diverses dispositions de la Convention deviennent progressivement des outils juridiques efficaces pour la protection de l’environnement. Il en va ainsi également de l’article 10, dont la Cour, gardienne de la liberté d’expression, a également fait usage. Celui-ci comporte aussi bien le droit de s’exprimer que celui de recevoir des informations. Ce dernier point est particulièrement important dans le domaine de l’environnement. C’est ainsi que dans l’arrêt Steel et Morris c. Royaume-Uni^[28], la Cour de Strasbourg a consacré l’intérêt général à autoriser de petits groupes militants non officiels et des particuliers à contribuer au débat public par la diffusion d’informations et d’opinions sur des sujets comme la santé ou l’environnement^[29].

Partie II – L’émergence progressive d’une « démocratie environnementale »

À travers tous ces exemples, on voit la Cour esquisser les traits d’une « démocratie environnementale »^[30], et s’assurer que l’État respecte l’obligation de garantir le droit de la population à participer au processus décisionnel en matière d’environnement (A) en leur accordant une place centrale au débat public (B).

A. La participation au processus décisionnel en matière d’environnement

La Cour a rappelé cette obligation dans l’affaire Tătar c. Roumanie^[31]. Les requérants soutenaient, en particulier, que le processus technologique utilisé par une société pour l’exploitation d’une mine d’or située à proximité de leur domicile représentait un danger pour leur vie. Suite à un accident écologique sur le site, libérant dans l’environnement des eaux de traitement contenant des cyanures, la Cour a conclu à la violation de l’article 8. La Cour a explicitement admis et souligné que, même si l’article 8 ne renferme aucune condition explicite de procédure, le processus décisionnel débouchant sur des mesures d’ingérence doit être équitable et respecter comme il se doit les intérêts de l’individu protégés par cet article.

Cela comporte, pour les autorités nationales, l’obligation de permettre l’accès de la population aux informations et communiquer sur les risques environnementaux lorsque cela s’avère nécessaire. Dans un arrêt de Grande chambre, Roche c. Royaume-Uni^[32], la Cour a rappelé l’obligation positive de l’État d’offrir une procédure effective et accessible, permettant au requérant d’avoir accès à l’ensemble des informations pertinentes et appropriées et donc d’évaluer tout risque auquel il aurait pu être exposé.

En outre, il s’agit également de permettre aux particuliers de se constituer en association de défense de l’environnement. Dans l’affaire Costel Popa c. Roumanie^[33], la Cour a jugé que le refus des autorités nationales d’enregistrer une association n’était pas justifié par un besoin social impérieux. Elle a conclu à la violation de l’article 11, autre disposition essentielle, relative à la liberté de réunion et d’association. En effet, l’exercice du droit de se constituer en association peut se révéler important pour se prévaloir d’un préjudice environnemental devant la Cour. Ceci amène à s’interroger sur la portée de l’intérêt pour agir ou, pour utiliser la terminologie de la Cour, sur la « qualité de victime » au titre de l’article 34 de la CEDH.

B. Vers un élargissement de la qualité pour agir aux fins de la protection environnementale

Il est clair que, pour assurer l’effectivité des droits garantis, dont la Cour est particulièrement soucieuse, le statut de victime doit être accordé. Certes, la Cour ne reconnait pas l’actio popularis. Toutefois, elle accorde plus largement le statut de victime au sens de l’article 34 de la Convention que les juridictions internes. Cela a permis à des requérants d’introduire des recours pour faire respecter le droit de l’environnement^[34]. La Cour exige, cependant, un lien suffisamment fort entre les droits garantis et l’atteinte subie, étant donné que le droit à un environnement « sain et calme » n’est pas protégé par la Convention.

Dans l’arrêt Kyrtatos c. Grèce^[35], la Cour a également précisé que rien ne renvoie dans la Convention à « une protection générale de l’environnement en tant que telle ». En l’espèce, elle a considéré qu’un plan d’aménagement urbain exécuté illégalement, privant une personne de l’agrément des oiseaux et d’autres espèces protégées, ne constituait pas une violation de l’article 8. La Cour renvoie ici à la législation interne et aux instruments internationaux, autres que la Convention, qu’elle estime plus adaptés à la protection générale de l’environnement. L’objectif de la Convention, quant à elle, est de protéger les droits de l’homme de chaque individu, et non les aspirations ou les besoins généraux de la communauté prise dans son ensemble. Cependant, dans l’arrêt plus récent Cordella c. Italie, déjà cité, la Cour adopte une position plus audacieuse. En effet, en réponse à l’exception préliminaire du gouvernement concernant le manque de la qualité de victime des requérants, la Cour – après avoir réaffirmé que le système de contrôle de la Convention ne saurait admettre l’actio popularis et que les dispositions de la Convention ne garantissent pas une protection générale de l’environnement en tant que tel – a jugé que :

102. Dans la présente espèce, la Cour relève que les requérants dénoncent le préjudice découlant des émissions nocives de l’usine Ilva de Tarente. Les communes touchées par ces émissions ont été identifiées par une délibération du Conseil des ministres du 30 novembre 1990 : il s’agit des villes de Tarente, Crispiano, Massafra, Montemesola et Statte, qui ont été classifiées « à haut risque environnemental ». De plus, les communes de Tarente et Statte ont été incluses parmi les SIN par un décret du ministère de l’Environnement du 10 janvier 2000.
(…)
104. (…) la Cour rappelle que la pollution dans un secteur déterminé devient potentiellement dangereuse pour la santé et le bien-être de ceux qui y sont exposés. Il s’agit en tout cas d’une présomption, qui peut ne pas se vérifier dans un cas déterminé.
105. Il n’en reste pas moins que, en l’espèce, il ressort des éléments de preuve dont la Cour dispose que la pollution a rendu inévitablement les personnes qui y étaient exposées plus vulnérables à diverses maladies.
(…)
107. Cette pollution a ainsi indubitablement eu des conséquences néfastes sur le bien‑être des requérants concernés (voir, a contrario, Kyrtatos, précité, § 53, et voir, mutatis mutandis, Fadeïeva, précité, § 87‑et § 88 et Di Sarno, précité, § 81).

Et la Cour de rejeter ainsi l’exception préliminaire du gouvernement^[36]. Il s’agit, à notre sens, d’une évolution jurisprudentielle importante, qui lui permet d’approcher plus efficacement le contentieux relatif à la protection de l’environnement, en liant celui-ci à la santé et, partant, à l’intégrité physique, composante traditionnelle de la vie privée de l’individu.

Remarques finales

L’environnement constitue le défi majeur du 21ème siècle. L’actualité nous rappelle constamment que nous sommes désormais entrés dans l’ère de l’anthropocène, où l’on voit la nature détruite par l’homme. En témoignent les récents feux dévastateurs au Brésil ou en Australie ou encore la hausse des températures – l’été 2020 a été le plus chaud en Europe. Les attentes des citoyens sont donc particulièrement fortes et les États ont une responsabilité importante à assumer envers les générations actuelles, et surtout, futures. La Convention est un instrument vivant qui a su évoluer pour s’adapter aux défis des sociétés contemporaines. Nous n’avons aucun doute qu’elle poursuivra sur cette lancée.

Dans les années à venir, la Cour européenne pourra être amenée à se prononcer sur les questions nouvelles, telle que l’extraterritorialité de la protection de l’environnement, à l’instar de la Cour interaméricaine des droits de l’homme. Celle-ci a récemment rendu un avis consultatif reconnaissant ce principe. Mais, l’urgence environnementale est telle qu’elle ne pourra agir seule. Dans ce combat pour la planète, elle ne saurait être en situation de monopole. Cette responsabilité, nous devons la partager. C’est pourquoi il est utile de conclure cet aperçu jurisprudentiel en citant deux exemples récents. Le premier, venu des Pays-Bas, concerne l’arrêt Urgenda rendu par la Cour suprême néerlandaise à la fin du mois de décembre 2019. Il a eu un retentissement mondial. Dans cette affaire, la Cour suprême a imposé à l’État néerlandais de réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 25 % d’ici à la fin de 2020. Pour prendre cette décision qualifiée d’historique, la Cour suprême des Pays-Bas s’est appuyée expressément sur la Convention et la jurisprudence de notre Cour. En se rendant sur ce terrain, les juges néerlandais ont clairement rappelé que la Convention peut apporter des réponses aux problèmes de notre temps.

Le second exemple concerne une décision encore plus récente rendue par le Conseil constitutionnel français. Pour la première fois, il a élevé au rang de principe à valeur constitutionnelle la protection de l’environnement. Ces deux décisions montrent l’indéniable complémentarité entre protection de l’environnement et droits de l’homme. C’est dans ce dessein que le Conseil de l’Europe souhaite intensifier désormais les travaux consacrés à la protection de l’environnement. En témoignent deux Conférences importantes, organisées sous les présidences successives du Comité des ministres assurées par la Géorgie et par la Grèce. Dans ce combat majeur, la Cour européenne prendra toute sa part.