Le 23 septembre 2020, la Commission a publié un ensemble de textes constituant un « nouveau pacte sur la migration et l’asile ». Il se compose d’une communication au Parlement européen et au Conseil, d’une feuille de route, d’un document de travail et de plusieurs propositions d’actes. La Commission a publié cinq propositions de règlement. La première porte sur la gestion de l’asile et de la migration, la deuxième introduit un filtrage des ressortissants d’Etats tiers aux frontières extérieures, la troisième porte sur une procédure commune de protection internationale, la quatrième modifie le règlement Eurodac et la cinquième concerne les situations de crise et de force majeure dans le domaine de la migration et l’asile. La Commission a également publié trois recommandations, respectivement sur un mécanisme de l’UE de préparation et de gestion de crise en matière de migration, sur les voies légales d’accès à une protection dans l’UE et sur la coopération entre les États membres en ce qui concerne les opérations effectuées par des bateaux ou exploités par des entités privées aux fins d’activités de recherche et de sauvetage, ainsi que des orientations sur la mise en œuvre des règles de l’UE relatives à la définition et à la prévention de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers. Cet ensemble de douze textes constituent le « paquet » sur la migration et l’asile.

Le pacte faisait partie du programme présenté par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen devant les parlementaires européens le 16 juillet 2019^[1]. Il n’est pas anodin que l’annonce du pacte ait été incluse dans le chapitre intitulé « protéger notre mode de vie européen », comme si la migration et l’asile mettaient en danger ce mode de vie. Dans son discours sur l’état de l’Union en septembre 2020, Mme von der Leyen a affirmé que le pacte serait publié une semaine plus tard et a déclaré que « Nous adopterons une approche axée sur l’humain et empreinte d’humanité », phrase reprise en exergue de la communication du 23 septembre. Cette noble ambition est largement contredite par les propositions incluses dans ledit pacte. Avant de mettre en évidence ce qui s’apparente à un double langage de la Commission (Partie II), nous rappellerons les raisons d’être du pacte (Partie I).

Partie I – Les raisons d’être du pacte

Le pacte a été conçu comme une réponse à la « crise des réfugiés » de 2015-2016 (A) et comme une tentative pour surmonter les blocages politiques révélés à cette occasion (B).

A. Une réponse à la « crise des réfugiés »

Pour la Commission, la « crise des réfugiés de 2015-2016 a mis en lumière de graves insuffisances, tout en montrant combien il est complexe de gérer une situation dans laquelle tous les États membres ne sont pas touchés de la même manière »^[2]. Notons d’emblée que l’expression de « crise des réfugiés » est inadéquate. Il ne s’agit pas d’une crise au sens d’un changement brutal. Selon les statistiques produites par l’EASO (le bureau européen d’appui en matière d’asile, agence de l’Union chargée d’assister les Etats membres), il y a certes eu un accroissement du nombre de demandes d’asile dans l’espace Schengen en 2015 et 2016 (1. 393. 920 demandes en 2015, 1. 292. 740 demandes en 2016, soit presque deux fois plus qu’en 2014 avec 662. 165 demandes ou en 2017 avec 735. 005 demandes) mais la part des réfugiés dans la population reste assez stable. Dans sa communication, la Commission rappelle qu’à la fin de 2019, les réfugiés représentaient 0,6% de la population de l’Union européenne. D’autre part, les difficultés apparues en 2015-2016 ne sont pas imputables aux réfugiés mais plutôt aux réticences des gouvernements des Etats membres.

Quoique l’on puisse penser du choix du vocabulaire, force est de constater que la rhétorique de la « crise des réfugiés » s’est répandue dans les discours politiques, et qu’elle sert de point d’appui à la Commission pour justifier ses propositions. Le pacte a été présenté comme la réponse à cette prétendue crise, mais également comme un moyen de surmonter les blocages politiques récurrents.

B. Une tentative de surmonter les blocages politiques

Les questions d’asile et d’immigration font l’objet depuis une dizaine d’années de discussions particulièrement tendues entre les Etats membres, ainsi qu’entre les institutions de l’Union.

Si ces tensions ne sont pas nouvelles, elles se sont aggravées avec les printemps arabes, quand les bouleversements politiques en Tunisie, en Libye, en Syrie ont conduit de nombreuses personnes sur les routes de l’exil. Dès 2011, la France a rétabli des contrôles à la frontière franco-italienne pour empêcher l’arrivée de Tunisiens en France à partir de l’Italie et a ainsi suscité des réactions critiques de la part du gouvernement italien et de la Commission. L’adoption du « paquet asile » en 2013 a été difficile, notamment en raison des divergences de vues entre le Conseil et le Parlement européen sur l’utilisation de la base de données Eurodac^[3].

Les tensions ont culminé en 2015-2016. Avec l’exil massif de Syriens victime de la guerre, la Commission a proposé en urgence un mécanisme de relocalisation, accepté par le Conseil, qui a adopté deux décisions à ce sujet^[4]. Ce mécanisme n’a guère fonctionné^[5]. Une fois de plus, l’Union a préféré externaliser sa politique d’asile en concluant en mars 2016 un accord avec la Turquie qui prévoit le renvoi vers la Turquie des ressortissants d’Etats tiers en situation irrégulière et la réinstallation de Syriens vulnérables dans l’Union européenne, moyennant un financement conséquent à la Turquie (3 milliards d’Euros)^[6]. La Commission a ensuite proposé une refonte du « paquet asile »^[7]. Le Parlement européen y a réagi en émettant des propositions un peu plus ambitieuses, tandis que les discussions s’enlisaient au sein du Conseil^[8]. Les gouvernements ont montré leur incapacité à surmonter les intérêts divergents des Etats membres. Un premier clivage oppose les Etats de première entrée, accueillant un grand nombre de demandeurs d’asile en vertu du règlement Dublin (Grèce, Italie, Espagne, Malte) et les autres, qui ne manifestent pas une grande appétence pour un changement des règles Dublin. Un second clivage oppose l’Est, en particulier la Pologne et la Hongrie, et l’Ouest de l’Union européenne, les premiers mettant notamment en avant la composition chrétienne de leur population pour s’opposer à l’accueil de musulmans. La Slovaquie et la Hongrie, avec le soutien de la Pologne, ont introduit un recours en annulation contre la deuxième décision du Conseil sur les relocalisations. La plupart des arguments des requérants tenaient à la procédure suivie mais la Pologne a également fait valoir que la décision entraînerait une charge plus importante pour certains Etats membres « presque ethniquement homogènes comme la Pologne »^[9]. En rejetant le recours, la Cour de justice a dû rappeler que « les considérations liées à l’origine ethnique des demandeurs de protection internationale ne peuvent pas être prises en compte en ce qu’elles seraient, de toute évidence, contraires au droit de l’Union européenne et notamment l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » (qui pose une interdiction générale des discriminations)^[10]. La Hongrie, la Pologne et la République tchèque ont ensuite été condamnées pour manquement à leurs obligations découlant des deux décisions du Conseil^[11]. Il est bienvenu que la Cour de justice rappelle fermement l’état du droit mais ses décisions n’infléchissent pas la position des gouvernements concernés, qui les utilisent au contraire pour fustiger l’ingérence de l’Union dans la politique nationale.

Les raisons pour lesquelles le pacte a été présenté sont claires. L’embarras de la Commission le semble tout autant, ce qui se traduit par l’emploi constant d’un double langage.

Partie II – Le double langage de la Commission

La Commission annonce une chose et propose son contraire à de multiples reprises. Ce n’est pas nouveau, le double langage des institutions de l’Union préoccupe de longue date les diplomates d’Etats tiers à qui un « partenariat » est proposé^[12]. Pour n’être pas nouveau, le phénomène semble prendre une ampleur inégalée avec le pacte de septembre 2020. Nous identifierons quelques éléments de ce double langage (A) avant de tenter de percer les raisons de son emploi (B).

A. Quelques éléments de double langage

Il est possible de déceler de nombreux usages d’un double langage dans la communication de la Commission et les propositions de texte qui l’accompagnent. A titre d’illustration, nous en retiendrons deux : la nouveauté du pacte et l’humanité du pacte.

La Commission affirme que le pacte représente une nouveauté. Cette idée est exprimée dès le titre puisque la communication porte « sur un nouveau pacte sur la migration et l’asile ». Le qualificatif « nouveau » apparaît ensuite cinquante-trois fois dans la communication. L’insistance sur la nouveauté des propositions porte aussi bien sur l’ensemble (« nouveau départ », « nouveau cadre européen durable ») que sur certains de leurs éléments (« nouveau mécanisme de solidarité », « nouveau centre d’accueil », « nouveau suivi des régimes d’asile et d’accueil », par exemple).

Les commentateurs ne se sont pas laissé berner par ce remarquable usage de l’antiphrase. Comme plusieurs auteurs l’ont fait observer, les propositions ne sont pas si nouvelles et s’inscrivent dans la droite ligne de la politique d’asile et d’immigration menée par l’Union depuis l’adoption des accords de Schengen^[13]. L’exemple du règlement Dublin, sur la détermination de l’Etat responsable des demandes d’asile, est parfaitement topique. La Commission affirme qu’« une approche allant au-delà des limites de l’actuel règlement de Dublin est de toute évidence nécessaire » et qu’il sera donc « remplacé par un nouvel instrument, plus large, établissant un cadre commun pour la gestion de l’asile et de la migration »^[14]. En réalité, le contenant change, grâce à un nouvel intitulé, à l’apparence plus générale : « proposition de règlement relatif à la gestion de l’asile et de la migration »^[15]. Le contenu reste toutefois désespérément semblable. Les critères de détermination de l’Etat responsable demeurent quasiment identiques. Le critère applicable en priorité, la présence d’un membre de la famille sur le territoire, est légèrement élargi (art 15 et s. la proposition) mais le critère qui est en pratique appliqué le plus fréquemment, la qualité d’Etat de première entrée au sein de l’espace Schengen, est préservé (art. 21 de la proposition).

Le pacte est également présenté comme humain. La Commission a reproduit en exergue de sa communication un extrait du discours d’Ursula von der Leyen sur l’état de l’Union prononcé devant le Parlement européen le 16 septembre 2020 et annonçant « une approche axée sur l’humain et empreinte d’humanité ». Dans le texte de la Communication, la Commission insiste dès l’introduction sur « l’assurance que la migration est gérée de manière efficace et humaine » et en conclusion avance que la politique envisagée suscitera « la confiance des citoyens dans la capacité de l’UE à produire des résultats à la fois solides et humains ». Elle se réfère également au « principe d’humanité » à propos de l’aide humanitaire d’urgence aux personnes déplacées^[16]. Nul ne sait ce que signifie exactement ce principe, qui semble avoir été inventé de toutes pièces pour l’occasion. Plus généralement, l’insistance sur le caractère humain des propositions de la Commission ne peut qu’inciter à la méfiance.

En premier lieu, la Commission cherche à enrober ses propositions dans un habillage moralisateur. Les exilés n’ont que faire de bons sentiments. Leurs droits doivent être respectés, ni plus, ni moins. Les politiques de migration et d’asile n’ont pas à se situer sur le terrain de la morale mais sur celui du droit, tel qu’il résulte des textes fondateurs adoptés après la seconde guerre mondiale (Convention européenne des droits de l’homme, convention de Genève). Comme le souligne François Héran, la migration ne doit pas être traitée en fonction de préférences philosophiques ni d’un calcul utilitariste insistant sur son apport économique mais par une « logique des droits »^[17].

En second lieu, si l’on affirme être humain, encore faut-il le prouver, or le contenu des propositions de la Commission va à l’encontre de la générosité proclamée. Le critère de l’Etat de première entrée n’a rien de particulièrement humain puisqu’il conduit à un entassement de milliers de personnes dans des camps de fortune sur les îles italiennes ou grecques. Le projet de « filtrage des ressortissants d’Etats tiers aux frontières extérieures » risque fort de produire un encombrement, voire un enfermement des personnes aux frontières extérieures, ce qui peut difficilement être qualifié d’humain^[18]. Le sauvetage en mer ne fait l’objet que d’une recommandation, qui n’a donc pas valeur contraignante et semble compter sur l’action de navires privés^[19]. La proposition de règlement sur la procédure renforce le lien entre l’asile et le retour de ressortissants d’Etats tiers en situation irrégulière, ce que la Commission appelle peu élégamment « une procédure d’asile et de retour « de bout en bout »^[20]. Les Etats devront rejeter la demande d’asile et organiser le retour par une seule et même décision (art. 35 bis de la proposition). Ils devront empêcher les personnes d’entrer sur leur territoire et organiser le retour depuis la frontière extérieure (art. 41 bis de la proposition). Ces règles sont davantage destinées à renforcer l’efficacité des procédures de retour qu’à traiter correctement les êtres humains qui en feront l’objet.

Ces quelques exemples illustrent la grande capacité de la Commission à employer un double langage et à manier l’antiphrase. Il nous reste à tenter d’élucider les raisons du choix de ce type de procédé rhétorique.

B. Les raisons de l’emploi du double langage

La première raison du langage employé par la Commission relève de la simple communication politique. La Commission ne pouvait pas annoncer de but en blanc qu’elle émettait des propositions inhumaines et recyclait de vieilles idées. L’Union se vante d’être une Union de droit. Il serait pour le moins maladroit d’utiliser des termes en contradiction flagrante avec ces principes.

Il existe toutefois, nous semble-t-il, une raison plus profonde à l’attitude de la Commission, qui tient aux relations entre les institutions au sein de l’Union. Le Pacte peut être vu comme le signe de la place prise par la Commission depuis une vingtaine d’années. La répartition des pouvoirs au sein des Communautés puis de l’Union repose sur le principe de l’équilibre institutionnel, consacré par la Cour de justice dès 1958^[21]. Chaque institution participe à l’exercice du pouvoir et doit respecter les attributions des autres. Les principales institutions politiques étaient traditionnellement présentées sous la forme d’un triangle, avec trois sommets représentés par le Conseil, le Parlement européen et la Commission. La doctrine évoque unanimement la « politisation » de la Commission. Le traité de Lisbonne, en érigeant le Conseil européen au rang d’institution (art. 13 TUE) a transformé l’équilibre des pouvoirs. Le Conseil européen a pris une importance croissante. Le rôle d’impulsion politique reconnu au Conseil européen a retenti sur la Commission. Bien que les dispositions des traités concernant les pouvoirs de la Commission n’aient pas beaucoup changé, celle-ci s’est insensiblement muée en relais de la volonté du Conseil européen. Le choix des présidents de la Commission illustre cette mutation. En 2004, José Manuel Barroso a été préféré à Guy Verhofstadt, soutenu par la France et l’Allemagne mais rejeté par d’autres membres du Conseil européen et par le PPE puis à Chris Patten, soutenu par le PPE mais rejeté par la France et l’Allemagne^[22]. Le traité de Lisbonne visait à réduire l’influence du Conseil européen dans le choix du président de la Commission. Si le Conseil européen doit toujours désigner un candidat à la présidence, il doit le faire « en tenant compte des élections au Parlement européen » (art. 17 § 7 TUE). Cette règle a conduit les partis politiques européens à choisir leur candidat à la présidence, selon le système du « Spitzencandidat ». Le président de la Commission choisi en 2014, Jean-Claude Juncker, était effectivement le candidat choisi par le PPE à l’orée des élections européennes. Or en 2019, le PPE, parti majoritaire au Parlement européen, avait choisi un candidat, Manfred Weber, qui n’avait pas l’heur de plaire aux membres du Conseil européen, en particulier à Emmanuel Macron et à Angela Merkel. Le Conseil européen a donc désigné une autre candidate en la personne d’Ursula von der Leyen. Si Mme von der Leyen a été élue par le Parlement européen, elle doit avant tout sa nomination à des jeux d’appareil au sein du Conseil européen. Les conditions politiques de son accession au pouvoir la rendent probablement encore plus sensible aux souhaits du Conseil européen que ses prédécesseurs. L’ « intergouvernementalisation » croissante de la Commission dénoncée par Jean-Paul Jacqué a atteint son apogée^[23]. Dans ces conditions, la Commission a présenté un pacte qui aurait pu aussi bien provenir de la présidence du Conseil européen. Il synthétise l’état des discussions intergouvernementales plutôt que de proposer des règles novatrices. Certes, l’équilibre institutionnel n’a jamais signifié que les institutions devaient avoir autant de pouvoir les unes que les autres et pouvait parfaitement s’accompagner d’un déséquilibre politique., tant que les attributions de chaque institution étaient respectées^[24]. Il est permis de se demander si l’influence croissante du Conseil européen ne remet pas en cause les attributions de la Commission, en particulier son pouvoir d’initiative^[25]. Les personnes qui fuient leur pays et espèrent trouver une vie meilleure en Europe constituent les victimes de la perte d’influence et d’ambition de la Commission.

Le pacte sur la migration et l’asile représente malheureusement une occasion manquée de faire évoluer la politique de l’Union dans un sens plus juste, pour les personnes directement concernées et pour les Etats membres. Il reflète l’état des rapports de pouvoirs entre les institutions. Le Conseil européen ayant pris l’ascendant sur la Commission, celle-ci n’est pas, ou ne se sent pas, en mesure de proposer des textes portant la marque d’une ambition indépendante. Comme le souligne Philippe de Bruycker, la Commission a renoncé à réfléchir à une véritable politique commune^[26]. Le pacte s’apparente à une transcription fidèle du plus petit dénominateur commun des volontés nationales, qui risque d’évoluer encore au gré des discussions au sein du Conseil. Les exilés méritent mieux.